Alles zur Durchsetzung

Der Begriff «Durchsetzung» bzw. «Enforcement» umfasst alle Ermittlungen, Verfahren und Massnahmen der FINMA, mit denen sie Verstösse gegen das Aufsichtsrecht abklärt und ahndet. Ihre Ermittlungen tätigt die FINMA aufgrund von Auffälligkeiten oder Hinweisen auf Verstösse. Wo nötig, eröffnet sie ein Enforcementverfahren nach den Vorgaben des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG). Wurde Aufsichtsrecht verletzt, ordnet die FINMA in einer anfechtbaren Verfügung die erforderlichen Massnahmen an. Ihre Enforcementverfahren richtet sie in erster Linie gegen Bewilligungsträger und Unternehmen sowie Personen, die ohne Bewilligung der FINMA eine bewilligungspflichtige Tätigkeit ausüben und somit unerlaubt tätig sind. Wenn schwere Verletzungen von Aufsichtsrecht verantwortlichen Einzelpersonen zuzurechnen sind, geht die FINMA gezielt auch gegen solche Personen vor.

Für die Jahre 2014 bis 2018 veröffentlichte die FINMA in einem jährlichen Enforcementbericht anonymisierte Zusammenfassungen der entschiedenen Enforcementfälle, eine Übersicht über die ergangenen Gerichtsentscheide sowie statistische Informationen. Diese Informationen finden sich nun in Form einer Datenbank zur Kasuistik, einer Datenbank zu den Gerichtsentscheiden sowie einer Rubrik mit Zahlen und Statistiken zum Enforcement.

Stufenweises Vorgehen

Das Finanzmarktenforcement durchläuft typischerweise folgende Phasen:

1. Formlose Abklärung des Verdachts auf Aufsichtsrechtsverletzung,

2. Eröffnung und Durchführung eines Enforcementverfahrens,

3. Erlass einer anfechtbaren Verfügung oder Einstellung des Enforcementverfahrens,

4. Allfälliges Beschwerdeverfahren vor den Rechtsmittelinstanzen,

5. Vollstreckung der rechtskräftigen Anordnungen der FINMA.

Aufgabenbereiche

Die rechtsdurchsetzende Tätigkeit erfolgt hauptsächlich gegenüber Bewilligungsträgern zur Unterstützung der Aufsicht, in der Marktaufsicht insbesondere zur Bekämpfung von Insidergeschäften und Marktmanipulation sowie im unerlaubten Bereich zur Entfernung von Finanzintermediären, die in der Schweiz eine nach den Finanzmarktgesetzen bewilligungspflichtige Tätigkeit ohne Bewilligung und somit rechtswidrig ausüben. Aufsichtsrecht zum Schutz der Anlegerinnen und Anleger durchzusetzen bedeutet auch, dass die FINMA  Insolvenz- und Liquidationsverfahren eröffnen und durchführen kann.

Zur Durchsetzung der Finanzmarktgesetze arbeitet die FINMA mit in- und ausländischen Behörden zusammen. Die Behörden leisten sich gegenseitig Amts- und Rechtshilfe und koordinieren ihre Untersuchungen soweit möglich und erforderlich.

Massnahmenkompetenz der FINMA

In jedem Enforcementverfahren verhängt die FINMA zur Durchsetzung des Aufsichtsrechts jene Massnahme, die ihr aufgrund des Verhältnismässigkeitsprinzips am geeignetsten erscheint (Enforcementinstrumente). Die FINMA verfügt dabei über weitreichende Kompetenzen: Neben vorsorglichen Massnahmen kann sie beispielsweise Massnahmen zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands anordnen, die Bewilligung entziehen, unerlaubt tätige Gesellschaften liquidieren, Berufs- und Tätigkeitsverbote verhängen und Gewinne einziehen, die im Widerspruch zu den Aufsichtsvorschriften erzielt worden sind. Zudem kann die FINMA Endverfügungen unter Namensnennung veröffentlichen.

Interne Funktionentrennung

Innerhalb der FINMA besteht eine Funktionentrennung zwischen der Überwachungstätigkeit der Aufsichtsbereiche über Bewilligungsträger einerseits und den Enforcementverfahren andererseits. Für die laufende Aufsicht sind andere Geschäftsbereiche zuständig als für das Enforcement. Unter Vorbehalt der Zuständigkeit des Verwaltungsrats entscheidet ein Ausschuss der Geschäftsleitung (Enforcementausschuss [ENA]) über Eröffnung und Abschluss von Enforcementverfahren. Der ENA kann Verfügungen in weniger wichtigen Fällen an die Leiterin oder den Leiter des Geschäftsbereichs Enforcement delegieren. Diese oder dieser fasst die dazugehörigen Beschlüsse in aller Regel im Rahmen eines geschäftsbereichsinternen Fallkomitees, in welchem neben der Geschäftsbereichs-Leitungsperson die Leiterinnen oder Leiter der Organisationseinheiten «Abklärungen» und «Verfahren» als ständige Mitglieder Einsitz haben.

Weitere an der Rechtsdurchsetzung Beteiligte

Neben der FINMA sind auch Strafbehörden, Aufsichtsorganisationen und Selbstregulierungsorganisationen an der Durchsetzung des Finanzmarktrechts beteiligt. Stellt die FINMA fest, dass möglicherweise strafrechtlich relevante Taten verübt worden sind, erstattet die FINMA bei den zuständigen Strafbehörden (Eidgenössisches Finanzdepartement, Bundesanwaltschaft und kantonale Strafbehörden) Strafanzeige.

Unterschiede zwischen Aufsicht und Durchsetzung

Das Enforcement unterscheidet sich in wesentlichen Punkten von der laufenden Aufsicht. In der laufenden Aufsicht tauscht sich die FINMA regelmässig mit den beaufsichtigten Instituten aus. Gegenstand sind dabei alle für die Aufsicht wesentlichen Themen. Diese Überwachungstätigkeit erfolgt zudem auf allen Hierarchiestufen und oft auch in informellen Gesprächen.

Das Enforcement hingegen befasst sich mit ausgewählten Themen und erfolgt nur dann, wenn die Finanzmarktgesetze womöglich verletzt worden sind oder Missstände vorliegen. Die FINMA klärt den Verdacht auf eine Rechtsverletzung zunächst formlos ab und eröffnet, wo notwendig, ein formelles Verfahren. Soweit Bewilligungsträger von Verfahren betroffen sind, läuft die Aufsicht grundsätzlich normal weiter.

Aufrufe

Wenn Personen auf dem ordentlichen Postweg nicht erreicht werden können, ruft die FINMA im Amtsblatt sowie auf dieser Webseite die betreffenden Personen auf, sich bei der FINMA zu melden. Dies erfolgt insbesondere im Zusammenhang mit internationalen Amtshilfegesuchen.

Weitere Themen der Durchsetzung

Bewilligungsträger
Unerlaubte Tätigkeiten
Marktaufsicht
Enforcementinstrumente
Liquidation, Sanierung und Konkurs
Amtshilfe