Gute Düngeregeln gewährleisten, dass bedarfsgerecht gedüngt werden kann und gleichzeitig Umwelt-, Ressourcen- und Gesundheitsschutz nachhaltig sichergestellt sowie externe Kosten minimiert werden. Dafür ist folgendes erforderlich:

• Effektivität: Gute Düngevorschriften stellen sicher, dass Pflanzen auf die Art und Weise bedarfsgerecht ernährt werden können, dass die Düngepraxis den Einsatz von Betriebsmitteln reduzieren kann.
• Umweltschutz: Gute Düngegesetzgebung minimiert die negativen Auswirkungen der Düngung bzw. Düngemittel auf natürliche Ressourcen wie Boden, Wasser, Luft, Artenvielfalt und Klima (Umweltgesundheit).
• Nachhaltigkeit: Gute Düngegesetzgebung fördert nachhaltige landwirtschaftliche Praktiken (Humusaufbau, Fruchtfolge) die die Bodenqualität verbessern und damit langfristig die Gesundheit und die Fruchtbarkeit des Bodens erhalten und fördern.
• Verlässlichkeit: Gute Düngeregeln geben den Bäuerinnen und Bauern Planungssicherheit.
• Flexibilität: Ein gutes Düngegerecht sorgt dafür, dass die Verursacher von Nitratüberschüssen ihre Praktiken anpassen müssen. Betriebe, die bereits bedarfsgerecht und umweltfreundlich düngen, werden entlastet.  
• Transparenz: Gute Düngeregeln müssen verständlich, nachvollziehbar, umsetzbar und kontrollierbar sein.
• Überwachung und Durchsetzung: Um sicherzustellen, dass die Düngerregeln eingehalten werden, sollen Instrumente eingebaut sein, die den Vollzug (durch die Länder) gewährleisten und bei Nichteinhaltung Sanktionen vorsehen.
• Wissenschaftlichkeit: Grundlage für Düngeregeln müssen die neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse sein, um bedarfsgerechte Düngung und Umweltschutz Hand in Hand gehen zu lassen.

Viele Regionen in Deutschland kämpfen seit Jahren mit hohen Nitratbelastungen in Boden und Gewässern durch Überdüngung. Vor allem Regionen mit intensiver Tierhaltung oder intensivem Gemüseanbau verzeichnen deutliche Stickstoffüberschüsse. Im deutschlandweiten Durchschnitt liegt der Stickstoffüberschuss derzeit bei etwa 80 Kilogramm pro Hektar. Ziel sind laut Nachhaltigkeitsstrategie 70 Kilogramm pro Hektar (im fünfjährigen Mittel 2028 – 2032).

Wird nicht sachgemäß gedüngt, indem etwa zu viel Stickstoff eingesetzt oder der Dünger unsachgemäß ausgebracht wird, können Oberflächengewässer oder das Grundwasser Schaden nehmen. Letztendlich kann dies, aufgrund hoher Aufbereitungskosten für unser Trinkwasser, auch unmittelbar die Bevölkerung betreffen.

Die Nitratbelastungen resultieren aus unzureichenden Vorschriften in der Vergangenheit, aus standortbedingten Voraussetzungen mit einer geringen Grundwasserneubildungsrate und aus mangelnden Vollzugsvorgaben bzw. unzureichender Kontrolle der Düngeregeln. So war und ist die Düngung in einigen Regionen nicht immer bedarfsgerecht. Aus diesem Grund hatte die EU-Kommission die Bundesregierung seit 2012 aufgefordert, die Düngeregeln entsprechend anzupassen. Da aus Sicht der EU-Kommission über die letzte Dekade nicht ausreichend gehandelt wurde und die eingeleiteten Maßnahmen nicht ausreichten, um die Ziele der EU-Nitratrichtlinie zu erreichen, leitete Brüssel schließlich ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland ein. 2016 wurde Deutschland verklagt. 2018 erging das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union und bestätigte die Vorwürfe der EU-Kommission.

Die Neufassung der Düngeverordnung aus dem Jahr 2017 ging der Europäischen Kommission nicht weit genug, weshalb die damalige Bundesregierung die Düngeverordnung im Jahr 2020 nochmals umfassend änderte. Durch weitere Schritte in dieser Legislaturperiode – wie dem Erlass der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebiete (AVV GeA) und der Zusage gegenüber der EU-Kommission, ein Wirkungsmonitoring der Düngeverordnung einzuführen – ist es 2023 gelungen, das Vertragsverletzungsverfahren zu beenden. Damit sind auch drohende milliardenschwere Strafzahlungen für Deutschland erst einmal vom Tisch. Es gilt aber, die Zusagen an die EU-Kommission einzuhalten und damit den Schutz der Gewässer weiter zu verbessern sowie zukunftsfeste Düngeregeln zu verankern, die es erlauben, das Verursacherprinzip weiter zu stärken. Dadurch, dass der Bundesrat eine Änderung des Düngegesetzes im Juli 2024 abgelehnt hat, kann es erneut zu einem Vertragsverletzungsverfahren der EU gegen Deutschland kommen.

Mit den Änderungen im Düngerecht will das BMEL

• das Verursacherprinzip weiter stärken: Wer überdüngt und damit Gemeingüter wie Wasser oder Klima gefährdet, wird stärker in die Pflicht genommen. Wer Wasser und Klima schützt, soll entlastet werden. Es soll in Deutschland ein stärker am Verursacherprinzip orientiertes System für die Düngung unserer Äcker und Felder geschaffen werden – insbesondere in den sog. „Roten Gebieten“, also den Gebieten mit einer hohen Nitratbelastung des Grundwassers.
• die Daten bzgl. Nährstoffen und Düngepraxis landwirtschaftlicher Betriebe nachvollziehen und bewerten, um darauf aufbauend für die Betriebe gezielte Maßnahmen für die Düngung abzuleiten.
• eine größere Flexibilität ermöglichen, um z. B. den Geltungsbereich einer Stoffstrom- bzw. Nährstoffbilanz direkt in der entsprechenden Verordnung zu regeln.
• die gute fachliche Praxis im Umgang mit Nährstoffen auf einzelbetrieblicher Ebene einfacher und besser regeln und damit eine aussagefähige Bilanzierung und Bewertung von Nährstoffflüssen ermöglichen – mit dem Ziel, Nährstoffflüsse in landwirtschaftlichen Betrieben transparent und überprüfbar abzubilden und damit auch den Betrieben Optimierungsmöglichkeiten zu geben.
• bestehende Vorschriften harmonisieren, wie etwa die Schwellenwerte, die einen Betrieb zu einer Stoffstrom- bzw. Nährstoffbilanz verpflichten. Hier sollen die Schwellenwerte entsprechend der Dokumentationsverpflichtungen im Rahmen der Düngeverordnung ausgerichtet werden.
• den Mehraufwand für die Betriebe verringern, indem einmal erhobene Daten besser bzw. mehrfach verwendet werden.

Zweck des Düngegesetzes (DüngG) ist es:  

• die Ernährung von Nutzpflanzen sicherzustellen,
• die Fruchtbarkeit des Bodens, insbesondere den standort- und nutzungstypischen Humusgehalt, zu erhalten oder nachhaltig zu verbessern,
• Gefahren für die Gesundheit von Menschen und Tieren sowie für den Naturhaushalt vorzubeugen oder abzuwenden, die durch das Herstellen oder die Anwendung von Düngemitteln entstehen können,
• einen nachhaltigen und ressourceneffizienten Umgang mit Nährstoffen bei der landwirtschaftlichen Erzeugung sicherzustellen, insbesondere Nährstoffverluste in die Umwelt so weit wie möglich zu vermeiden.

Die beabsichtigten Änderungen im Düngegesetz sind nötig, um die Einführung eines Wirkungsmonitorings der Düngeverordnung und eine angepasste Stoffstrombilanzverordnung – künftig „Nährstoffbilanzverordnung“ – rechtlich zu ermöglichen. Beides dient dazu, die Grundlage für die Stärkung des Verursacherprinzips bei der Bewertung von Stickstoffeinträgen zu schaffen.

U.a. würde mit dem geänderten DüngG in der geplanten Nährstoffbilanzverordnung eine größere Flexibilität ermöglicht. Z. B. kann dann im Geltungsbereich der Verordnung selbst geregelt werden, welche Betriebe zur Nährstoffbilanzierung verpflichtet sind, ohne eine Gesetzesänderung voranstellen zu müssen.

Darüber hinaus würde die Änderung des Düngegesetzes dazu führen, dass in Zukunft die Daten der landwirtschaftlichen Betriebe insgesamt über ihre Düngepraxis im Rahmen einer Monitoringverordnung nachvollzogen und bewertet werden können. Mit der Verordnung soll die Wirksamkeit der Düngeverordnung (DüV) überprüft werden. Zudem sollen auf Basis der so erhobenen gesamten Betriebsdaten zukünftig gezieltere Maßnahmen zur Erleichterung für gut wirtschaftende Betriebe erarbeitet werden. Ein solches Monitoring wurde der EU-Kommission im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens Nitrat zugesagt. Für die Einrichtung des Monitorings ist die notwendige Datengrundlage zu schaffen.

Nicht zuletzt betrifft eine weitere Änderung im DüngG die Durchführung der EU-Düngeprodukteverordnung. Diese Verordnung regelt das Inverkehrbringen von sog. EU-Düngeprodukten innerhalb der EU. Mit der Änderung des Gesetzes werden insbesondere Regelungen über die Befugniserteilung und Überwachung von Konformitätsbewertungsstellen (KBS) durch die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE) aufgenommen. Eine Konformitätsbewertungsstelle prüft EU-Düngeprodukte auf deren Übereinstimmung mit der EU-Düngeprodukteverordnung. Zudem sind Bußgeldvorschriften zur Ahndung von Verstößen gegen die EU-Düngeprodukteverordnung aufzunehmen.

Die Stärkung des Verursacherprinzips bedeutet: Wer Wasser durch die Düngung gefährdet, wird stärker in die Pflicht genommen. Wer Wasser schützt, soll entlastet werden. Um das aber überhaupt überprüfbar zu machen und dann differenzierte Maßnahmen für Betriebe in nitratbelasteten Gebieten ableiten zu können, muss eine entsprechende Datengrundlage vorhanden sein.

Die EU-Kommission hat in diesem Zusammenhang deutlich gemacht, dass dafür ein robustes, rechtssicheres und vollzugstaugliches, auf kontrollierbaren Daten beruhendes System nötig ist. Das der EU-Kommission zugesagte „flächendeckende und schlagbezogene“ Monitoring, welches mit der geplanten Monitoring-Verordnung eingeführt werden soll, überprüft die Wirkung der Maßnahmen der Düngeverordnung allgemein anhand von Ergebnissen aus Daten der Düngungsmaßnahmen auf der Fläche in Verbindung mit den Messstellenwerten von den vorhandenen Nitratmessstellen.

Die Stoffstrombilanz/Nährstoffbilanz wiederum macht die Nährstoffflüsse einzelbetrieblich transparent und überprüfbar. Eine solche Bilanzierung wird als Nachweis eines guten Wirtschaftens auf Betriebsebene herangezogen und kann dann betriebsspezifische Entlastungen rechtfertigen.

Die beiden unterschiedlichen Betrachtungs- und Bewertungsebenen von Monitoring und Nährstoffbilanzierung ergänzen sich und sind beide aus Sicht des BMEL notwendig, um letztlich zur gewünschten Stärkung des Verursacherprinzips zu kommen und gewässerschonend wirtschaftende Betriebe von Auflagen ausnehmen zu können.

Eine Stoffstrom- oder Nährstoffbilanz nach dem Prinzip einer Hoftorbilanz gibt einen Überblick über die Nährstoffströme in einem einzelnen landwirtschaftlichen Betrieb und somit auch über die Nährstoffeffizienz eines Betriebes. Eine solche Bilanz stellt die Zufuhren und Abfuhren von Nährstoffen (z. B. über Futtermittel oder Düngemittel, aber auch Ernteprodukte, Milch, Fleisch) im Gesamtbetrieb gegenüber und kann auf diese Weise auch als Beratungs- und Management-Tool für die eigene Betriebsoptimierung genutzt werden.

Die Stoffstrombilanzverordnung (StoffBilV) – künftig Nährstoffbilanzverordnung genannt– regelt die gute fachliche Praxis im Umgang mit Nährstoffen auf einzelbetrieblicher Ebene. Insbesondere regelt sie die Bilanzierung und Bewertung von Nährstoffflüssen und führt somit zu dem Ziel, Nährstoffflüsse in landwirtschaftlichen Betrieben transparent und überprüfbar abzubilden. Damit wird sichergestellt, dass ein nachhaltiger und ressourceneffizienter Umgang mit Nährstoffen im Betrieb stattfindet, so dass Nährstoffverluste in die Umwelt so weit wie möglich vermieden werden.

Vier Jahre nach Inkrafttreten wurde die Stoffstrombilanzierung 2021 evaluiert. Auf dieser Grundlage hat ein Expertengremium der Bundesregierung Änderungen empfohlen. Die Änderungen werden nötig, um alle betroffenen Betriebstypen und Produktionsrichtungen sachgerecht abbilden und bewerten zu können.

Konkret sollen z.B. der Geltungsbereich der Verordnung neu definiert sowie eine neue Ordnungswidrigkeit bei mehrfach wiederholter Nichteinhaltung der zulässigen Bilanzwerte eingeführt werden, was auch Änderungen der Gesetzesgrundlage (§ 11a des Düngegesetzes) erforderlich macht.

Die Bewertung der Stoffstrombilanzen war zudem bis Ende 2022 befristet. Diese Bewertungspflicht der Bilanzierung im Betrieb soll nun wieder eingeführt und verbindlich verankert werden.  Für Phosphor soll ein solches System neu eingeführt werden. Regelungen für Gemüsebaubetriebe und Biogasanlagen sollen angepasst werden, um den Besonderheiten dieser Betriebsformen stärker Rechnung zu tragen. Der bis Ende 2022 geltende Bilanzwert von 175 kg N/ha, der zur Bewertung der betriebseigenen Nährstoffbilanz herangezogen werden konnte, soll perspektivisch durch den ebenfalls geltenden betriebsindividuellen Bilanzwert ersetzt werden.

Es ist geplant, die Schwellenwerte, die einen Betrieb zur Nährstoffbilanz verpflichten, an den Schwellenwerten zur Dokumentationsverpflichtung im Rahmen der Düngeverordnung auszurichten. Zudem soll die Festlegung des Bezugszeitraums flexibler und praxisorientierter gestaltet werden, um Mehraufwand zu verringern und im Betrieb bereits vorliegende Daten zu nutzen. Mit der Verlängerung und Vereinheitlichung der Aufzeichnungsfristen soll die Praktikabilität für Betriebe erhöht werden. Das Berechnungs- und Bewertungssystem für Stickstoff wird mit noch stärkerer Anlehnung an die Richtwerte der Düngeverordnung klarer gefasst.

Mit Inkrafttreten der Stoffstrombilanzverordnung im Jahr 2018 lag der Schwerpunkt auf Betrieben mit intensiver Tierhaltung. Bereits nach der geltenden Regelung im DüngG wurde der Kreis der betroffenen Betriebe ab 2023 ausgeweitet. Die Betroffenheit richtete sich zuerst nach der Tierbesatzdichte und gilt nun z.B. auch für viehlose Betriebe ab einer bestimmten Flächenausstattung. Die nun geplante Anpassung des Geltungsbereichs orientiert sich konsequent an der geltenden Düngeverordnung. So werden künftig Betriebe wie z.B. Baumschulen oder Baumobstflächen aufgrund ihrer spezifischen Erzeugung von der Pflicht zur Nährstoffbilanzierung ausgenommen. Kleinere Betriebe, in denen nur mit geringen Nährstoffmengen unter einem definierten Schwellenwert umgegangen wird, bleiben von der Pflicht zur Bilanzierung ebenfalls ausgenommen.

Grundsätzlich stellt die Nährstoffbilanz ein Mittel zur eigenen Überprüfung der Nährstoffeffizienz im Betrieb dar, z. B. im Bereich der Düngung und bei der Verwendung von Futtermitteln. Eine optimale Nutzung der zur Verfügung stehenden Nährstoffe im eigenen Betrieb bildet die Grundlage für eine gute Betriebsentwicklung. Denn durch eine einzelbetriebliche Bewertung kann jeder Betrieb für sich erkennen, in welchen Produktionsbereichen noch Optimierungsbedarf hinsichtlich des Nährstoffeinsatzes und der Nährstoffverwertung liegt.  Hiermit können auch Optimierungen des ökonomischen Betriebsergebnisses verbunden sein.

Jeder Betrieb, der die einzelbetrieblichen Bilanzwerte im Rahmen einer Nährstoffbilanz, einhält, trägt dazu bei, Nährstoffflüsse in der Landwirtschaft zu optimieren. Somit werden Nährstoffverluste in die Umwelt soweit wie möglich gar nicht erst verursacht. Dies wird Auswirkungen auf die Grundwasserqualität sowie die der Oberflächengewässer haben. Außerdem hat ein gutes Nährstoffmanagement einen hohen Einfluss auf die Biodiversität im Ökosystem Agrarlandschaft. 

Zudem kommt es durch das geplante Wirkungsmonitoring der Düngeverordnung zu einer Überprüfung der aktuell geltenden Düngungsmaßnahmen, so dass im Sinne eines umwelt- und ressourcenschonendes Umgangs eine etwaige Anpassung der Maßnahmen abgeleitet werden kann.

Die EU-Düngeprodukteverordnung sorgt für Qualitätssicherung bei Düngeprodukten und ist letztlich auch Verbraucherschutz. 

Die Düngeverordnung muss gemäß EU-Nitratrichtlinie alle vier Jahre evaluiert werden. In diesem Rahmen wird geprüft, wie das Verursacherprinzip anhand einer fundierten Datenlage bzgl. der erfolgten Düngung in der Landwirtschaft weiter gestärkt werden kann. Angestrebt ist, mittelfristig die Auflagen für die Bewirtschaftung in den mit Nitrat belasteten Gebieten anhand des Verursacherprinzips zu überprüfen. In diesem Zusammenhang möchte das BMEL die besonders gewässerschonend wirtschaftenden Betriebe berücksichtigen. Die Bundesregierung wird dazu rechtzeitig eine Arbeitsgruppe mit den Ländern einrichten. In jedem Fall müssen die Ergebnisse der Beratungen eng mit der EU-Kommission abgestimmt werden.

Die Beachtung der guten fachlichen Praxis gewährleistet eine ausreichende Versorgung der Pflanze mit Stickstoff. An der guten fachlichen Praxis ändert sich durch die neuen Düngeregelungen nichts. Vielmehr bietet die Bilanzierung der dem Betrieb zu- und abgeführten Nährstoffmengen die Möglichkeit für den Landwirt, die Nährstoffverwendung, z.B. bei der Düngung und bei der Tierfütterung, zu optimieren, da die Nährstoffflüsse dargestellt und vermeidbare Verluste erkannt werden können. Nährstoffreduktion kann sich regional und insbesondere auch bei stickstoff-intensiven Pflanzen sehr unterschiedlich auswirken. Hier lässt sich aber mit einer geänderten Anbauplanung oder einer gezielteren Düngung gegensteuern und justieren.

Auch der Anbau von Weizen mit hohen Proteingehalten ist weiterhin möglich, da die bereits geltende Absenkung des ermittelten Düngebedarfs in den mit Nitrat belasteten Gebieten nicht schlagbezogen, sondern im Betriebsdurchschnitt der Flächen, die in den nitratbelasteten Gebieten liegen, erfolgt. Die landwirtschaftlichen Betriebe erhalten damit einen gewissen Gestaltungsspielraum, bei welchen Kulturen eine geringere Düngung vertretbar ist. Gegebenenfalls ist die Fruchtfolge anzupassen.

Das Düngegesetz (DüngG) bildet die Rechtsgrundlage für die Düngeverordnung (DüV), genauso wie für die Stoffstrombilanzverordnung (StoffBilV), die künftig als Nährstoffbilanzverordnung bezeichnet werden soll, und die noch zu erarbeitende Monitoringverordnung. Dem BMEL ist es ein wichtiges Anliegen, die Konsistenz der aus dem DüngG hervorgehenden Verordnungen sicherzustellen.

Der Regierungsentwurf zur Änderung des Düngegesetzes wurde Ende Mai 2023 vom Kabinett beschlossen. Der Bundestag hat dem Gesetz inkl. Änderungsantrag und Entschließungsantrag der Regierungsfraktionen Anfang Juni 2024 zugestimmt. Der Bundesrat hat das zustimmungspflichtige Gesetz jedoch Anfang Juli 2024 abgelehnt. Bundesregierung oder Bundestag können nun den Vermittlungsausschuss anrufen. Wann der Vermittlungsausschuss sich bei einer Anrufung mit dem Düngegesetz befasst und wie lange der Prozess insgesamt dauert, ist derzeit nicht absehbar. Es wird jedoch zu deutlichen Verzögerungen im weiteren Verfahren kommen.

Mit der Ablehnung des Gesetzes durch die Länder im Bundesrat ist der Weg zu einer Stärkung des Verursacherprinzips vorerst versperrt. Auf der Grundlage des geänderten Düngegesetzes sollten in Zukunft stärker die Verursacher in die Pflicht genommen und die gewässerschonend wirtschaftenden Betriebe entlastet werden, so wie dies auch von Bauernvertretern und den Bundesländern immer wieder gefordert wurde. Dies kann allerdings nur auf Grundlage einer robusten und belastbaren Datenbasis mit der EU-Kommission verhandelt werden. Diese Datenbasis sollte flächendeckende und schlagbezogene Daten mit Daten auf Betriebsebene verbinden, um Ausnahmen auf Betriebsebene in die Diskussion einbringen zu können. Die Grundlagen zur Schaffung solch einer Datenbasis sind jedoch mit der Ablehnung der Änderungen des Düngegesetzes ebenfalls von den Ländern abgelehnt worden. Es gibt somit aktuell keine Basis, um im Sinne der Landwirtschaft erfolgreich mit der EU-Kommission über eine weitergehende Maßnahmendifferenzierung verhandeln zu können. Es besteht zudem die Gefahr, dass die EU-Kommission erneut ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland wegen Nichtumsetzung des ihr zugesagten Monitorings und wegen Nichtumsetzung der EU-Düngeprodukteverordnung eröffnet.